“多规合一”中测绘地理信息工作的实践及建议
点击左上方蓝色字体“慧天地”即可订阅
（更多精彩请留意文末推荐)
根据党中央、国务院关于推进“多规合一”的要求，原国家测绘地理信息局配合国家发改委等有关部门开展了相关试点，取得了一些经验和工作基础。目前，自然资源部担负了建立空间规划体系并监督实施的重要职责。陆昊部长曾在多个场合强调，要弄清楚自然资源管理工作的逻辑、法理和技术支持手段三个关键，并就“多规合一”试点、国土空间规划体系建设先后赴雄安新区、海南、武汉等地进行调研。测绘地理信息作为自然资源管理的重要组成部分，要充分发挥好自身技术优势，落实好“技术支持”的角色定位。
空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图。长期以来，空间规划由于基础数据、用地分类、目标指标、管控分区、管控措施等方面存在不一致、不协调的问题，实施过程中矛盾冲突日益凸显，导致空间管控低效无序紊乱，严重影响了经济社会可持续发展。为此，党中央、国务院陆续出台《生态文明体制改革总体方案》《省级空间规划试点方案》《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》等文件，着力推进空间规划体制改革。这些文件为开展试点示范、形成技术路径、健全规划体制机制、建立空间规划体系等指明了方向。
空间规划如同“棋盘”，空间管控规则如同“棋规”，基础设施建设、产业发展、生态保护等经济社会要素和国土空间开发活动如同“棋子”。当前，各类空间规划各自绘制“棋盘”。各规划数据的空间基准不一致，各规划要素的用地分类与编码不尽相同、地理边界不一致。可以设想，没有统一的空间基准，没有统一的规划用地分类标准，没有统一的基础数据为支撑建立统一的“棋盘”， “多规合一”将无从谈起。同时，每类空间规划各自设计“棋规”，在各部门系统内，其空间管控规则可能是科学的、合理的，但是多类空间规划在同一国土空间上叠加后就会产生多空间管控规则的冗余、差异以及紊乱，从而导致各类“棋子”难以科学合理的进行空间布局。
为此，解决“多规”冲突，根本在于统一空间规划这一“棋盘”和空间管控规则这一“棋规”。按照党中央、国务院关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的部署要求，在全国一盘棋的理念下，《省级空间规划试点方案》提出了“先布棋盘、后落棋子”的总体思路，构建起统一、协调的国土空间秩序。
——先布棋盘：绘制空间规划底图。统一“棋盘”，即以主体功能区规划为基础，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性两方面评价，确定适合开发和需要保护的区域，从而划定生态、农业、城镇三类空间和生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界三条控制线（“三区三线”）。依托“三区三线”，绘制一张类似“棋盘”的空间规划底图。
——统一棋规：制定空间管控原则。统一“棋规”，即依据经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等底线思维，制定“三区三线”的空间开发强度、三类空间比例、用地指标等空间发展要求。同时，对“三区三线”内每个地理单元，制定实施差异化的财政转移支付政策、税收补贴政策、生态补偿政策等。
——有序落子：优化空间布局结构。即按照一定的规则和次序，将城镇、乡村、产业、公共服务设施各类空间要素和经济社会活动以“棋子”的形态，按照一定的规则和次序，落入“棋盘”，并细化国土空间用地安排，使发展与布局、开发与保护融为一体。
虽然各试点地区根据不同的技术路线开展了不同探索，但测绘地理信息都作为重要技术支持参与其中，与空间规划工作本身构成了不可分割的统一体。按照《省级空间规划试点方案》要求，测绘地理信息主要发挥“空间基准、基础数据、用地分类、信息平台”四方面统一作用，解决规划、信息平台不共享等突出问题。
——统一空间基准。 目前，各类空间规划数据采用的空间基准不一致，使得各类规划数据难以叠起来、套起来，其也导致数据类型多样、缺乏通用性。为此，一要统一空间基准。根据国务院及有关部门关于推广使用2000国家大地坐标系的有关要求和具体规定,空间基准已全部统一到2000国家大地坐标系,实现对各类规划数据进行坐标统一、格式转换。二要系统整合各类用地分类标准，统一地理要素语义。三是建设空间规划基础数据库，并按照大数据的理念，发挥测绘地理信息部门空间数据管理的经验和优势，加强空间规划数据与相关信息的集成整合、互联互通，服务数据分析评价和信息挖掘。
——开展分析评价。一是开展资源环境承载能力评价。通过测绘地理信息的空间分析、景观分析、数理统计等方法，进行土地、水、环境、生态等基础评价和农业、生态、城市等地区的专项评价，确定资源承载能力。二是开展国土空间开发适宜性评价。通过对地形地势、区位优势、人口聚集度、生态脆弱性等进行评价，确定国土空间开发与保护的区域。
——绘制规划底图。这主要包括三个环节：一是划定“三区三线”地理边界，对收集的“三区三线”资料，进行分类处理。二是确定“三区三线”地理单元的空间开发强度、空间比例、建设规模等空间管控规则。三是制定“三区三线”制图标准规范。通过地图语言，形象直观地表达规划相关活动的空间分布、变化规律和相互关系，以及生态功能区转移支付、退耕还林还草、生态补偿等国土空间用途管控措施，便于社会公众看懂规划并依规办事。
——搭建信息平台。一是建立空间规划信息平台。测绘地理信息可充分发挥信息平台建设的经验优势，集成整合跨部门、多规划的数据，对“多规合一”信息进行空间统计、分析，并应用到规划管理、行政审批和监督执法工作中。二是服务规划实施监测与评估。通过“天上看、地上查、网上管”等测绘地理信息技术手段，了解规划执行情况，为规划修编提供支持。
总的来说，通过提供上述服务，促使测绘基准、基础地理信息和地理国情普查等成果成为各类空间规划的空间定位依据，并进而形成统一的空间体系，为建立统一的空间规划体系和统一的空间规划编制、实施机制提供了必备条件。
自然资源部的成立，从体制机制上保障了空间规划体系建设。测绘地理信息作为自然资源管理的重要组成部分，要按照部里的统一部署，紧紧围绕“技术支持”的角色定位，总结已有经验，开展系统研究，进一步提升技术能力和服务水平，发挥应有作用。
荐读
点击下文标题即可阅读
地图的未来：21世纪的地图学测绘科学与技术学科评议组工作会议在青岛举行
习近平：推动我国新一代人工智能健康发展 | 附《新一代人工智能发展规划》
编辑 / 印涌强 审核 / 孙丰家 王怡波
指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)